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任伟告诉《中国新闻周刊》，2019年，他曾与上海高院相关负责人专门开会讨论，寻找法律依据。另外，彭浦新村街道也经常与区房管局等部门开会讨论，形成会议纪要，然后以会议纪要作为推动工作的依据。终于，静安区确定下来，彭一小区的拆除重建，住户签约率达到99%以上，项目就能正式生效。

2007年11月，彭浦新村街道又在彭七小区启动“加层扩建”的改造，也就是在住宅顶楼再建一层新房，让楼房“长高”，把北侧的居民安置到加层，北侧空出来的房间改为独用的厨房和卫生间，实现厨卫独用。这项改造在2009年4月竣工。

徐万骅说，经过街道与杨浦区房管局的多轮讨论，他们决定要给80户居民提供更多选择，他们既可以选择异地房屋置换，也可以选择货币安置。选择异地房屋置换的居民，可以从杨浦区房管局在区内盘活的170套置换房源中选择一套，主要是历年来其他小区成套改造后剩余的房源。其中89套是“不贴差价”房源，剩下的是改善型房源，居民可出资补差价购买。如果有人没有选到心仪的房子，则可以选择货币安置，根据评估公司评估的房屋价值，获得货币补偿，“等于多了一层保障”。

每到征求居民意见的阶段，须炳荣和彭浦新村街道的工作人员必须了解每户房屋信息、家庭成员、社会关系、邻里关系，甚至性格脾气，以便展开后续工作。对于有上千户居民的老旧小区，这件事极其耗费时间。彭五小区改造时，须炳荣每天在各个居民楼里跑上跑下把腿跑坏了，爬楼梯必须要拄拐。

每个居民都听过靠拆迁一夜暴富的故事，每个居民都有自己的想法和诉求，等到拆除重建的项目落到自己身上，大家都想多争取一些。

大菠萝福建导航导入隐藏入口站在上海市静安区闻喜路，须炳荣眼前是彭一小区正在粉刷装饰内外墙的17幢高层住宅，今年下半年就要竣工验收。这位81岁的彭浦新村街道旧住房改造办公室(以下简称“旧改办”)主任说，等到这个小区建成，彭浦新村就没有破旧的、厨卫合用的房子了，“我的任务就要完成了”。

彭浦新村初建于1958年，是上海市最早建设的工人新村之一，后来成为彭一、彭三、彭五、彭七4个住宅小区。从2008年起，彭浦新村陆续启动了拆除重建，彭一小区是最后一个。

1949年新中国成立后，上海作为中国近代工业的诞生地和现代工业的聚集地，急需工业支持，而扩大生产首先要满足工人的住房需求。1951年，全市乃至全国第一个工人新村曹杨新村在工厂集中的沪西地区拔地而起。到1958年底，上海市共建成各类住宅新村201个，面积达到468万平方米，有超过70万的职工家庭分配到了新住房。

设施的老化也为老旧小区带来了许多安全隐患。杨浦区的凤南一村建于20世纪50年代，控江路街道办事处副主任杨军说，凤南一村的住宅是砖木混合结构，用的是木头地板，时间长了，居民一用力就可能把地板踩穿。大家也不往墙上挂东西，只要拿钉子稍微用力在墙上敲一敲，“墙就酥了”。2013年，一道雷打穿凤南一村一幢楼的房顶，火势很快蔓延起来，好在没有人员伤亡。

由于凤南一村的新房房型是从128种归并到20种，每户居民的房屋面积增量可能有多有少，这是一个潜在的矛盾点。王楠楠是凤南一村的居民，她的老房比楼下邻居少了0.2平方米的面积，但是在房型归并后，她的新房会比楼下邻居低两个档次，建筑面积少7平方米。

2019年底，韩秀华住进了重建后的新房，住进来的第二天就是丈夫95岁的生日，他们请了许多亲戚朋友到家里吃饭。新房有了独立的厨卫，还能坐电梯上下楼，“以前想都不敢想”。住进来后，丈夫总是开心地趴在窗台上往外看。

不过，即便富庶如上海，要负担全市范围内的老旧小区拆除重建资金，仍然不是那么容易。凤南一村作为《条例》生效后全市最大规模的拆除重建项目，总投资约38亿元。蕃瓜弄是上海体量最大的“小梁薄板”拆除重建项目之一，总投资近13.6亿元。因此，上海也在算一笔经济账。

2022年，上海新冠疫情最为严重的时候，厨卫合用的隐患暴露出来。新增病例主要集中在居住条件和卫生环境相对较差的老旧小区，尤其因为厨卫合用，居民交叉感染风险较大。凤南一村、蕃瓜弄等老旧小区有上千户居民，他们都曾在一段时间内有过大量新冠肺炎病例。

老旧不成套公有住房，也就是厨卫合用的房子。2022年，上海市委办公厅印发《关于加快推进旧区改造、旧住房成套改造和“城中村”改造工作的实施意见》(以下简称《意见》)，明确在2032年底前全面完成不成套职工住宅改造。拆除重建就是实施改造的方式之一。

须炳荣说，拆除重建每个环节的内容都是试出来的，“当时没有政策，我们是摸着石头过河，该怎么做自己去想，行得通我们就做”。

韩秀华认为自己是幸运的。1965年，作为上海市造纸机械厂的先进工人，韩秀华和丈夫一起住进彭三小区。尽管房间只有17.8平方米，他们仍然感觉很欢喜。几十年后，他们和房屋一起变老了，渐渐地不再出门。

由于老旧小区拆除重建后会产生增量房屋、沿街商业，并配备公共配套设施，容积率也会变化，比如凤南一村的容积率将从2.5提升至3.4。对于容积率的突破，严菁表示市里提供了很大的支持，“因为是民生保障项目，和商品房开发不一样”。上海各个拆除重建项目的容积率调整并没有一个固定的限制，而是根据不同小区的情况一事一议。

最近，上海许多推进老旧小区拆除重建的街道收到了“小蓝书”和“小红书”，它们由彭浦新村街道编写，专门供其他街道学习如何开展拆除重建工作。

梁玉霞家和另外两户人家合用厨卫，中午一点就要开始排队洗澡。她已经不记得和自己合用厨卫的邻居换了多少家，各种职业都有，环卫工人、收废品的、卖菜的，常常住几个月就搬走，“很多人因为是租的房子，厨房和卫生间用完从来不弄干净”。

2008年2月，彭三小区二期启动拆除重建。这是一个相对小范围的改造，仅涉及6幢住宅，144户居民。但以彭浦新村街道为起点，十几年之后，老旧小区拆除重建逐渐在全上海推开。

很多居民已经不住在这里，电话号码也换了，千方百计才能找到人，“要动用各种手段，邻里的、居委会的、工作单位的，实在不行还要通过他的户口找其他家人的电话，再找到他”。为了找人，须炳荣去过养老院、公安局，也曾坐着派出所的警车去监狱找已被关押的居民。

彭浦新村91号，那是彭浦新村外宾接待室，曾接待过党和国家领导人，以及40多个国家共630批外宾。相当长一段时间里，彭浦新村是世界了解中国和中国工人生活的一个窗口。这也是工人新村辉煌的缩影。

卫生状况也堪忧。每年夏天，梁玉霞都要买几盒杀蟑螂、鼻涕虫的药，也买了数不清的粘鼠板。有一次她在厨房包馄饨，包了6个之后回屋里拿东西，回来一看馄饨只剩了5个，“我想我是不是记错了，后来吃完饭才看到，有一个馄饨被老鼠叼到了桌子底下”。

在彭浦新村街道党工委书记任伟看来，目前上海老旧小区拆除重建的模式已经逐渐成熟。但在十几年前，彭浦新村街道做的是极为困难的、从零到一的工作。

走进老旧小区，你首先会闻到一种标识性的味道——食物的馊味、垃圾的臭味、炒菜的油烟味、房屋进水后的霉味、厕所没冲干净的异味全都混杂在一起。

“总的来说，拆除重建项目还是以解决民生问题为主，要说有多少直接的资金收益，其实是不太可能的。”一位在上海房屋管理系统工作的人士说。

须炳荣把老旧住房成套改造工作称为“天下第一难”，拆除重建又是其中格外困难的一种。这是一件考验政府能力的事，是一件需要很多人努力才能做成的事，也是一件窥探人性幽深的事。

当时这里以脏乱闻名，目之所及是密度极高的破旧住宅楼。但须炳荣发现，几位曾在彭浦新村居委会工作的老居民却对他这个外来人说起了彭浦新村的光辉史。

最困扰大家的问题，是厨卫合用。须炳荣说，上海50年代至70年代建造的工人新村，绝大多数都是几户人家共用厨房和卫生间，少则两户人家合用，多则八户人家合用。

右图：上海内江大板房成套改造项目于2024年3月底实现二次征询100%签约，居民于4月底集中搬迁。摄影/本刊记者张馨予

在拆除重建的老旧小区里建设增量房屋，是上海尽量收回成本的一种尝试。例如凤南一村拆除重建后将多出两百多套增量房屋，这些增量房屋不会作为商品房出售，而是将成为其他拆除重建项目的置换房源储备，为后续项目的统筹实施打基础。另外，再剩余的增量房屋就将作为保障性住房。原本政府就有建设保障性住房的计划，用拆除重建的增量房屋作为保障性住房，可以节省一部分资金。

彼时，住进工人新村是一种身份的象征，只有劳模、先进工作者才能分到房子。这里做饭有煤气，其他地方还要烧炉子；上厕所有抽水马桶，其他地方还需要倒马桶。

在旧改办工作以来，黄一奇和同事也完成了一些在她看来原本不可能完成的任务。凤南一村有一位十多年来独自住在松江养老院的渐冻症老人，居委会和街道的工作人员每个星期要去拜访他两三次，但他总是不同意签约。一次闲聊中，工作人员发现，老人在凤南一村其实有很多老邻居，他对于凤南一村的印象仍是童年时住在这里的回忆。于是工作人员拍摄了一个从小区门口一路走到老人家里的视频，还拍摄了他的老邻居。老人看到视频后泪流满面，“你看这个人，别看他现在身体好，当年是我背着他上下学，现在我躺在这里，他身体这么好”。最后老人让工作人员握着自己肌无力的手，在协议上签了字。

静安区房管局成套办负责人陈双对《中国新闻周刊》说，最初，上海探索旧住房成套改造工作，是将厨卫合用改为厨卫独用。2005年，彭浦新村街道的彭五小区成为上海市首个旧住房改造试点小区，启动旧住房成套改造工作。

如果你在汛期走进这里，还会碰上内涝。须炳荣说，彭浦新村地势低洼，老化的管道一直没有改造，随着道路不断抬高，一下大雨，水就从道路往小区里排，能没过一楼住户的膝盖。

这个问题在彭一小区拆除重建时最为凸显。彭一小区共有40幢楼房，居民2110户，其中产权房362户。如果需要每一户居民都同意才能推动拆除重建，这项工作的难度无疑会极大提升。

有的居民想要更大的面积。彭浦新村的住房和大多数工人新村一样，厨卫合用，房屋就是一间卧室，拆除重建后，住房将配备独立的厨房和卫生间，但是没有客厅。胡志雄说，很多居民都希望拆除重建后的住房多个厅，这就涉及面积的增加。

以彭一小区为例，胡志雄介绍，未来小区会新增5115平方米的商业面积，“把沿街最好的位置给了商业”。此外，拆除重建项目新增的停车位也会为政府回笼一部分资金，例如彭一小区将提供地下机动车停车位2032个、非机动车停车位2790个。

彭浦新村之所以会成为上海最早探索拆除重建的小区，一定程度上是因为彭五小区和彭七小区的改造得到了上海市的肯定。2007年8月，时任上海市委领导曾来到彭五小区了解旧住房成套改造工作情况。2008年1月和6月，时任上海市委领导先后两次到彭浦新村街道视察旧住房成套改造工作。几位彭浦新村街道的干部说，在这几次调研和视察后，旧住房成套改造工作的速度得到了很大的提升。

除了增量房屋，彭一小区等老旧小区拆除重建后会产生一部分用于商业的非住宅房屋，这些沿街商业的产权都属于直管公房单位，可以出租获得收益。

韩秀华说，很庆幸，丈夫去世前曾在新房住过9个月零4天。现在，韩秀华一个人住在这里，每天也总去窗台边坐着，等待92岁生日的来临。

值得注意的是，在房屋面积的变化上，有些小区不是只注重“一碗水端平”。东郸小区共有670户居民、7种房型，但是因为占地面积小、居住密度大，最小的房型只有9平方米，最大的房型在23平方米左右。东郸居民区党支部书记张争科说，在设计方案时，他们认为9平方米的房型“需要托底”，所以改造后的使用面积达到12.5平方米，增量面积有3.5平方米，而23平方米的房型改造后，增量面积在1平方米左右。

无奈之下，彭浦新村街道只得联系公积金部门，让家庭困难的居民通过公积金支付3000元的改造费用。实际上，彭五小区改扩建项目的整体费用超过1400万，居民出资仅占很小一部分。

每户人家在厨房里都有一盏自家的灯，进了厨房，哪怕别家已经开了灯，也要打开自家的灯，“不然别人说，我家的灯，你凭什么用”。

更为特殊的是，相较其他城市的老旧小区原拆原建，上海会为拆除重建后的小区新建配套设施，例如彭一小区将新增社区生活服务中心、社区文化活动中心、社区体育中心以及拥有172个床位的社区养老院等配套设施，凤南一村则将新增社区食堂、图书馆、健身中心、养育托管点、卫生服务站等总面积达6400平方米的社区嵌入式服务设施。

问题是，彭浦新村还有少量产权房。一些居民购买了与自家合用厨卫的房子，使房屋从不成套变为成套，就可以依据上海的房改政策，将公房转为私房。而私人财产是受《物权法》保护的。

杨军说，对于这种情况，他们只能向居民解释，面积或多或少的变化并不是针对某个居民个人，而是会在一个可控范围内，“没办法做到每个人每勺饭都一样多的米”。

以杨浦区为例，吴传婷说，区房管局会对全区的住宅状况进行研判，先对规整的成片地块上的小区进行改造，“就好像要做一件漂亮的衣服，一块大片的衣料肯定要比边角料做着容易一些”，为之后的项目腾挪空间，也可以更好地规划公共配套设施。此外，具有安全隐患的老旧小区也会优先启动拆除重建。

正是这一次尝试，让彭浦新村街道意识到，如果需要居民出资，自上而下的旧住房改造工作很难进行。毕竟，仍然居住在这些小区的居民，大多没有经济实力出资改造住宅。

值得注意的是，拆除重建项目也会产生小部分直接的收益。陈双说，按照上海1995年的房改政策，直管公房只要是厨卫独用的成套住房，就可以购买变成售后公房。陈双说，这个政策很多年都没有变，居民用1295元/平方米的低价就可以买下房屋的产权，也就是说，很多居民用两三万元就能把房屋产权买下来，且等同于商品房，上市交易的价格一样，这对于居民是一个利好，对于政府也能带来一部分收益。

2021年9月1日，就在彭一小区启动搬迁当天，《上海市城市更新条例》(以下简称《条例》)正式施行，其中有多个条文指导了拆除重建相关工作。比如，《条例》第三十二条规定，在拆除重建项目签约比例达到95%、项目生效后，对于公房承租人拒不搬迁的，会采取“调解+决定+申请执行”的方式。

有的居民想要分到几套房子。须炳荣记得，彭三小区五期签约之前，一户已经不住在小区的居民始终不愿意签约，她要求拆除重建后拿到3套房子，让30多岁还未成家的儿子也有房子住。胡志雄说，还有很多居民总会把家庭矛盾转嫁到拆除重建项目里，希望通过这次改造帮自己分家，“以前是父母的房子，兄弟两家住在一起，以前就一直这么住着，现在要改造了，就希望能分两套房子”。

任伟说，改革开放后，条件改善的居民已逐渐搬离工人新村，留下的大多数都是经济较为困难的人群。比如彭一小区的2110户中，残疾人348户、低保群体103户、重残无业19户、失独家庭12户、80岁以上老人585户，“要让他们拿钱出来，太难了”。

“当时，区里各个部门对这件事都不太看好。我跑去找区委书记和区长，说‘已经走到这一步了，不能再犹豫’。”任伟认为，静安区愿意在缺乏政策依据的背景下推动这项工作，需要区里有相当的魄力。2020年10月1日，彭一小区拆除重建项目启动签约，10月7日租赁房居民和产权房居民签约率均超过99%，项目得以生效。

“小蓝书”里列出了拆除重建的工作流程，包括一轮征询、方案设计及论证、二轮征询、居民签约、居民搬迁、居民选房、居民回搬。“小蓝书”里还有旧住房成套改造100问，涵盖了各个工作流程的问题，这是彭浦新村街道把拆除重建的路径从头到尾走完之后总结的经验。

很多居民都希望自己所在的小区能尽快拆除重建。上海市房管局“两旧一村”专班相关负责人严菁对《中国新闻周刊》说，在什么小区先实施改造，是由上海各区根据实际情况决定的。

任伟记得，曾有上海市领导问他，拆除重建为什么不让居民出钱？任伟回复说，如果不是由政府全部出资，要让居民同意改造会遇到很大的问题，拆除重建可能也无法推动下去。

只不过，拆除重建作为一项民生工程，原本就已经全由政府出资，不可能再满足居民无限膨胀的诉求。项目负责人们总是反复向居民强调拆除重建的“非解困”原则——拆除重建只是解决居民的厨卫合用问题和居住环境问题，不是解决住房困难问题。

一个兼顾到多方利益的项目方案，需要很多时间打磨。东郸小区的项目方案修改了近10次；彭一小区的项目方案来来回回修改过20多次，修改重点主要聚焦在房型和面积上；凤南一村的项目方案第一稿在2021年底公布，因疫情搁置后，方案又在第一稿的基础上经过20多次的修改。内江大板房项目方案的调整中，仅抽户方案的修改就有20多次，整个方案从论证到确定历时将近一年。

但到了彭三小区二期的改造，须炳荣和他所在的团队发现，之前“长高长胖”的改造模式不够彻底，不能完全解决住宅的问题。彭浦新村街道党工委副书记胡志雄告诉《中国新闻周刊》，彭浦新村的一些老旧住宅的管线老化、设施老化问题过于严重，“没办法修，修的代价和重建差不多，所以就一直没修，但越不修问题越多，形成了一个恶性循环”。陈双也指出，有一部分房屋可能原本就不适合“长高长胖”的贴扩建，而且住宅的主体结构不动，只是加了厨卫，“这个改造本身也是有一点遗憾的”。

这几年，全国多个城市都出现了老旧小区原拆原建的探索。在上海，这项工作也在进行，除了彭一小区，还有蕃瓜弄、保屯路211弄、田林路65弄、凤南一村、东郸小区、内江大板房等，主要针对的是老旧不成套公有住房的成套改造。

彭浦新村街道的旧住房改造曾有过让居民出资的先例。须炳荣说，2005年启动彭五小区改扩建项目时，“区里认为，改造后把厨房和卫生间装修一下，是不是能够让小区的522户居民每户拿出3000元”。

凤南一村根据建筑面积，对128种房型通过档次进行归并分类，归并后共有20种房型，不同档次的房型面积不一样。控江路街道旧改办工作人员黄一奇说，改造后，新房的居住面积不小于旧房的面积，“面积可能会有一两平方的增量”，同时会新增厨房、卫生间和阳台。

杨浦区房管局副局长吴传婷告诉《中国新闻周刊》，这两年，市区两级政府都在思考，非成套旧住房的改造是否还有更适合的道路，“楼房‘长高长胖’可能和现在老百姓对于居住的需求并不是很对等，他们希望能够享受现代规范的住宅，所以市里下了这个决心”。

转机发生在时任上海市高院副院长邹碧华来调研的时候。经过双方的反复研讨商议，邹碧华最终提出建议，居民签约可参考征收，即达到95%的居民签约率，协议可生效。由于彭浦新村的公房产权属于国家，居民都是承租人，拒不配合的公房承租人，可由公房产权单位以“妨碍公共利益”的方式，向所在地法院提起民事诉讼。有了法律支撑，彭浦新村街道的工作人员都松了一口气。

东郸小区拆除重建项目街道专班小组负责人邵学华说，想要获得更多的利益，这是绝大部分人的想法，从感情上，他能理解这些居民的诉求，“我常和同事说，哪天我碰到这种事，我可能也这么想”。

须炳荣回忆，彭五小区的522户居民很快分成了几个派别。有些居民认为旧住房改造后有了独立的厨卫，还有装修，愿意出这笔钱；还有些居民家庭条件困难，确实拿不出钱。

王楠楠也说服自己，新房的面积已经比旧房大了2平方米左右，而且配备了电梯。她的母亲即将80岁了，腿脚不方便，未来一定会需要电梯出入，“从这几方面来说，新房肯定是改善了生活条件”。

户型和面积是其中最为关键的。事实上，拆除重建后，几乎所有居民的房屋面积都会产生变化。工人新村的住宅往往有非常复杂的房型，规模越大的小区房型越复杂，例如彭一新村原始房型多达282种，凤南一村原始房型多达128种。由于房型太多，顾及设计成本和建设需要，改造后不可能全部保留原始房型，只能对复杂的房型进行归并，然后再设计。

内江大板房是一个更为特殊的项目。延吉新村街道党工委书记、人大工委主任徐万骅说，由于在上海2035年城市规划中，控江路扩宽，住宅便压在了道路红线上，拆除重建后，内江大板房的住宅必须往后退，这意味着占地面积必须减少，改造受到限制。原有的240户居民，只有160户居民能够回搬，还有80户居民只能抽户异地安置。

彭三小区四期曾有始终不愿意签约的“钉子户”，须炳荣上门和她沟通了几个小时，对方态度始终强硬：“为什么要改造？改造依据在哪里？你把政府的文件拿过来再和我谈。” 胡志雄也说，那时候，如果居民不愿意签约、不愿意搬迁，拆除重建项目很难推动下去。

吴传婷说，在控规允许、居民能够全部回搬的条件下，政府会考虑15分钟社区生活圈的规划。居住密度极高的工人新村周边配套设施是个老问题，拆除重建后有了更大的地块，就能因地制宜，把配套设施补上。吴传婷认为，这看似是一次性投入，但是会产生长远的社会效益，解决一些社会问题，“要算一笔长远的经济账”。

然后是声音。这些房子有不少是小梁薄板房屋，它用料省、成本低、建造速度快，但地基浅、稳定性较差，房屋隔音也极差。1985年，新婚的梁玉霞住进丈夫位于内江大板房的家里，很快她发现，由于楼板很薄，半夜楼上邻居用痰盂小便，楼下听得清清楚楚，“说得难听点，放个屁都听得到”。

须炳荣回忆，彭五小区的改造方式就是把楼梯外移，然后将楼梯外移以后空出的位置改成卫生间，让楼房“长胖”，实现卫生间独用。这项改造从2005年3月持续到2006年9月。

对于上海而言，老旧小区拆除重建已经成为一件不得不做的事。以此为前提，上海选择由政府出资。严菁对《中国新闻周刊》说，项目都是由市区两级财政出资，各区的出资比例不同，“有些是四六开，有些是五五开”，市级层面有专门的旧住房更新改造市级补助资金。

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